孔祥斌 关 淼 谢恩怡
核心提示：本文认为，要确保耕地恢复治理有序实施，应进行顶层制度设计优化，逐步探索土地资源调查评价制度、部门协同机制、基于发展权的地方价值恢复治理机制、林园地收益税收调节机制等，以推动耕地恢复治理目标的有序实现。
第三次全国国土调查（以下简称“三调”）数据成果显示，第二次全国土地调查（以下简称“二调”）以来的10 年间，全国耕地地类减少了1.13亿亩，耕地净流向林地1.12 亿亩，净流向园地0.63亿亩。基于“三调”成果，我国提出了坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”等重大政策。2021 年11 月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然〔2021〕166 号，以下简称“166 号文”），要求地方有序进行耕地的恢复治理。两年来，各地取得了较大成效，遏制了耕地下滑的趋势。但是，笔者在对四川、安徽、广西、广东等地的调研中发现，基层在进行耕地恢复治理的过程中面临较大压力，出现了一些新的矛盾。本文分析了问题产生的成因，并提出了实现耕地有序恢复治理的相关策略。
耕地恢复治理面临的困境及其成因分析
政府被动耕地恢复治理与农民主动撂荒之间的矛盾较为突出。地方政府积极响应国家耕地保护要求，严格落实国家提出的耕地恢复治理任务，并建立主管办公室，层层分解任务，积极筹措基金，在耕地恢复治理取得成效的同时，也付出了较大的经济代价。由于一些农民缺乏耕地种植意愿，对优质耕地尚且撂荒弃耕，对这些恢复耕地更无利用动力，因而出现了恢复耕地复而不用的新问题。这种现象在广西、广东、四川等地较为普遍。政府对耕地的被动恢复治理与农民主动撂荒之间的矛盾日益突出。
其主要成因是土地产权固化导致了恢复耕地的低效利用。我国农村土地产权固化现象普遍存在，造成耕地的低效利用。“三权”分置的土地制度虽保障了土地利用公平的目标，但土地产权过度固化，缺乏对拥有耕地经营权的农民承担持续利用责任的规定和要求，从而导致耕地被弃耕和低效利用。
耕地恢复治理部门职责与管理职能重叠冲突。各地积极将林地、园地恢复治理为耕地，但也面临着自然资源主管部门与农业农村主管部门管理职能有效衔接的问题。对于耕地恢复治理，基层自然资源主管部门强调侧重资源管理，负责耕地地类的认定与监督管理，而由于农业结构调整导致的耕地向园地转化应由农业农村主管部门负责。但农业农村部门则认为，耕地保护是自然资源主管部门的职能，对于耕地转化为园地的情况，自然资源主管部门应承担治理责任。
同时，地方自然资源主管部门的耕地保护职责与林草部门的管理职能也缺乏协同，导致在耕地恢复治理中产生较为突出的矛盾。
其主要成因是以地类为核心的土地资源碎片化管理，不能满足土地资源整体化和系统化治理要求。土地资源具有“资源—社会—经济”空间一体化特征，并在空间上按照乡镇进行配置，基于“气候—地貌”单元形成了耕地、园地、林地等资源。这就要求相关部门实施空间一体化管理与持续利用，原则上需要建立以村镇为核心的人地一体化管理机制。但是，现实的土地资源利用是建立在土地资源地类不断细化的管理与治理体系上，且这种趋势还在不断强化。
此外，土地资源要素管理分散在国家的不同部门，而在治理过程中各部门存在不同的目标导向和权责认知，形成了国家层面的严格统一管理体系和地方各自为政治理的矛盾。如：耕地由自然资源和农业农村部门协同治理，耕地数量保护在自然资源主管部门，而质量建设在农业农村主管部门，林地治理则在林草部门；在耕地治理中的林地复垦，需要林草、自然资源和农业农村等多个部门协同；在占补平衡政策实施过程中，国家对耕地、湿地和林地分别提出占补平衡管理机制，但基层的各个部门却都是以完成各自任务为主。由此，国家耕地恢复治理常出现部门相互掣肘的局面，无法形成合力。
耕地应急性恢复治理与稳定性保护之间缺乏技术衔接。耕地恢复治理具有一定的应急性，但其应急性与耕地稳定保护性之间缺乏有效的技术衔接。自然资源主管部门将基于图斑的土地利用变化监测作为评判耕地恢复治理的重要依据，导致地方自然资源管理将更多的治理要素投入到了图斑的调查、监测、核实及处理上。同时，技术依赖也易导致漏洞的产生，即在实现耕地变化监测过程中，存在将耕地监测为城市用地、生态用地及临时用地的误判，并依据误判信息让相关单位进行整改，在一定程度上降低了自然资源主管部门的公信力。
其主要成因是现在耕地恢复治理依据土地利用现状调查与监测，而不是土地资源调查。我国的基本国情为大国小农，耕地恢复治理的核心目标是保障大国粮食安全，而成千上万的小农在市场机制导向下，结合自身劳动力和种植技能，建立以效益为导向的多种方式的耕地利用模式和调整机制。这就要求耕地恢复治理应更加重视保障耕地生产能力，以及耕地恢复治理政策的稳定性和连续性。但是，现阶段的耕地资源恢复治理依据的是土地利用现状调查与监测结果。而随着技术的进步，这一调查逐步转型到追求图斑精度、变化频率等技术层面，却疏忽了土地资源生产能力、土地产权等管理方面的有效协同。图斑管理的技术依赖，虽能快速精准地反映用地者的利用变化，却无法实现基于耕地资源生产能力的耕地保护制度创新。如，各地在实践中探索出来的“稻鱼、稻蟹、稻虾”等多种兼顾粮食生产与效益提升的复合利用模式，需要设施用地及虾池用地，但基于图斑的土地利用现状调查与监测发现设施用地属于非耕地，因此相关部门会要求农民进行恢复。这可能会导致农民对耕地恢复治理政策产生质疑和抵触。
地方政府身兼耕地恢复治理监管者与利用者“双职”的矛盾。地方政府不仅要严格落实耕地恢复治理的任务，还将持续承担恢复耕地的粮食生产任务，这直接导致地方政府扮演着监督者和使用者的双重角色，并在两者间产生矛盾。为应对上级对耕地恢复治理的监管，地方政府不得不进行各类融资，如组建各种类型的种植大户，成立各种投资平台和合作社，并与其签订合作协议，以实现耕地种植粮食的功能。这种模式在广东、广西和四川等地较为普遍。很多地方政府正在从耕地恢复治理的监督者转化为耕地的直接利用者。
其主要成因是我国耕地保护动力空间分化日益严重，“一刀切”政策使地方政府在耕地恢复治理中角色模糊，政策执行困难。耕地恢复治理目标是实现国家层面的粮食安全，但区域在资源要素和市场机制配置下，已形成区域发展的比较优势。如：北方区域土地资源丰富，耕地利用规模大，种植效益较高，农户选择种植粮食作物进行农业生产，耕地“非粮化”程度低，耕地恢复压力小；位于南方的广东、广西和四川等地，在土地资源多宜性、劳动力成本增加及比较优势的带动下，劳动力资源转移到加工制造业，使得耕地种植粮食成为最为低效的选择。广东、广西、四川等省份在耕地恢复治理过程中，由于基层耕地粮食生产的动力缺失，地方政府被迫扮演多重角色。
破解耕地恢复治理困境的路径
探索“提效增益”的土地产权新模式。笔者建议，由农村集体经济组织来统筹空间上的土地资源优化配置，侧重推动恢复耕地的适度规模化发展，具体可通过“小田并大田”等方式置换经营权，以改善土地零散分布的情况，进一步推进农业的规模化发展和集约化经营。对于市场导向下农民的弃耕行为，则应将弃耕耕地的承包经营权收回集体进行再配置，并突破原有固化的土地产权模式，以更好地盘活恢复治理的耕地，提质增效。
构建耕地恢复治理相关职能部门协同推进治理机制。笔者建议，在土地利用现状调查成果的基础上，构建以土地资源调查为核心的耕地管理制度体系，以及基于国土空间格局优化的空间用途管理制度，并探索部门协同管理的新机制。在耕地资源层面，自然资源主管部门应与农业农村主管部门协同好耕地数量和质量的管理问题。自然资源主管部门重点负责以耕地空间适宜性为核心的恢复治理，构建“地理格局—资源适宜性—资源修复”为核心的耕地空间格局优化治理体系；农业农村主管部门则侧重粮食作物与耕地资源生产格局的优化问题，构建起“耕地地力—作物布局—基础设施”为核心的质量管理体系。在自然资源系统管理中，林草部门应建立基于适宜性和国土空间格局优化的导向性协同保护机制，并按照确定的统一模式进行资源管理。
创新适宜性与生产力融合的土地资源调查制度体系。笔者建议，优化当前的土地利用现状调查与监测制度体系，并基于“气候—地貌—土壤—限制—适宜”融合的土地资源调查成果，建立土地资源调查制度体系，更加关注土地资源生产能力的提升和土地产权管理的有效协同，利用土地资源调查成果支撑宜耕则耕、宜林则林、宜牧则牧的自然资源适宜性、经济性和社会包容的土地资源治理体系建设。
建立行政管理与市场机制融合的区域协同保护机制。笔者建议，建立行政管理和市场机制融合的保护机制，发挥多元化市场主体的作用, 利用资源价值撬动耕地保护的价格杠杆。如：在粮食和水果生产复合区域，可建立基于税收调控和行政控制的协同保护机制，并设定“农林果税收”，既尊重农民的选择权，降低因利用方式转换导致的粮食生产功能的暂时损失，又可减轻地方政府组织耕地恢复治理所面临的成本压力；在北方适宜粮食生产的区域，可构建适合规模化经营的管理模式与保障机制；在经济较为发达的区域，既要建立基于农民自给率的耕地保护机制，又要强化区域合作，实现“大供给”与“小自给”之间的有效衔接。此外，从区域协同看，可建立北方与南方合作的保障机制；在粮食主产区域，可采用出售土地发展权的措施，粮食主销区可购买土地发展权，推动地方实施基于发展权转移的保护补偿机制及增值权利的变现，以实现耕地资源价值的资产化，提升多主体、多角色的耕地保护合力。
〔本文支撑项目为国家社会科学基金重大项目（19ZDA096）、国家自然科学基金面上项目（42171289）、科技部科技基础资源调查专项（2021FY100403）〕
（作者孔祥斌为中国农业大学太阳成集团tyc234cc教授，关淼、谢恩怡就读于中国农业大学太阳成集团tyc234cc）
（转自《中国土地》2023年第11期）
